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O trabalho a
seguir,
extraído do
site
Instituto
Socioambiental
- ISA, traça
um panorama
geral sobre
as
iniciativas
políticas e
o quadro
atual das
ações
governamentais
na área
indigenista.
Seus autores
foram
felizes em
abraçar, de
forma geral,
os
principais
tópicos
relacionados
ao tema,
expondo de
forma clara
e objetiva
os
resultados
dos seus
estudos.
O que é
Política
Indigenista
na
atualidade.
A expressão "política
indigenista" foi utilizada por
muito tempo como sinônimo de
toda e qualquer ação política
governamental que tivesse as
populações indígenas como
objeto. As diversas mudanças
assistidas no campo do
indigenismo no últimos anos, no
entanto, exigem que
estabeleçamos uma definição mais
precisa e menos ambígua do que
seja a política indigenista.
Para dar conta desta tarefa, é
importante distinguir os
diversos agentes que interagem
diretamente com os povos
indígenas situados em território
nacional.
Primeiramente temos como agentes
principais os próprios povos
indígenas, seus representantes e
organizações. O amadurecimento
progressivo do movimento
indígena desde a década de 1970
e o conseqüente crescimento no
número e diversidade de
organizações nativas, dirigidas
pelos próprios índios, nos
sugere assim uma primeira
distinção no campo indigenista:
a "política indígena", aquela
protagonizada pelos próprios
índios, não se confunde com a
política indigenista e nem a ela
está submetida. Entretanto, como
pode ser visto na seção
“Iniciativas Indígenas”, boa
parte das organizações e
lideranças indígenas vem
aumentando sua participação na
formulação e execução das
políticas para os povos
indígenas.
Numa segunda distinção,
encontramos outros segmentos que
interagem com os povos indígenas
e que também como eles, têm
aumentado sua participação na
formulação e execução de
políticas indigenistas, antes
atribuídas exclusivamente ao
Estado brasileiro. Nesse
conjunto encontramos
principalmente as organizações
não-governamentais (ONGs).
Soma-se a este universo de
agentes não-indígenas as
organizações religiosas
católicas e protestantes que se
relacionam com os povos
indígenas há muito tempo em
diversos campos de atuação e com
objetivos bastante diferentes
(mobilização política dos índios
em prol de seus direitos;
assistência à saúde e educação;
evangelização e tradução das
bíblia para línguas indígenas
etc).
Contemporaneamente,
portanto, temos um quadro
bastante complexo no qual a
política indigenista oficial
(formulada e executada pelo
Estado), em muitos dos seus
aspectos tem sido formulada e
implementada a partir de
parcerias formais estabelecidas
entre setores governamentais,
organizações indígenas,
organização não-governamentais e
missões religiosas.
A Fundação
Nacional do
Índio -
FUNAI
Atualmente, o órgão oficial
responsável pela política
indigenista no Brasil é a Funai
(Fundação Nacional do Índio).
Fundada em 1967, a Funai veio
substituir o SPI (Serviço de
Proteção ao Índio), criado em
1910 e extinto em decorrência de
uma série de denúncias de
corrupção. Sua estrutura
institucional, além da sede em
Brasília, compreende 45
Administrações Regionais, 14
Núcleos de Apoio Indígena, 10
Postos de Vigilância e 344
Postos Indígenas, distribuídos
em diferentes pontos do país.
O desempenho da Funai em cumprir
as atribuições outorgadas na
Constituição é, contudo, alvo de
inúmeras críticas. De maneira
suscinta, podemos dizer que o
teor geral dos questionamentos
que se faz à ação do Estado
junto aos índios salienta a sua
incompetência e inoperância
diante da pauta de ações que
está sob sua responsabilidade,
como também diante das demandas
dos índios.
O atual momento reserva mudanças
importantes para a política
indigenista oficial. Há uma
grande discussão em torno da
aprovação do projeto que libera
a mineração em terras indígenas,
atualmente em tramitação
adiantada no Congresso
Nacional. Os índios e seus
aliados exigem que tal discussão
esteja associada à aprovação de
uma nova versão do Estatuto dos
Povos Indígenas, elaborado em
1973 e, por isto mesmo,
completamente desatualizado em
relação a inúmeros temas que
envolvem a inserção dos povos
indígenas no mundo
globalizado.
Por outro lado, desde 1990, vem
ocorrendo um progressivo
processo de descentralização das
atribuições da Funai. Cada vez
mais, o órgão indigenista
oficial se vê obrigado a
partilhar as suas
responsabilidades com outras
agências governamentais e com
instituições da sociedade civil.
Os casos mais emblemáticos dessa
nova etapa da política
indigenista brasileira
relacionam-se com as ações para
a educação e a saúde voltadas
para os povos indígenas. Por
isso, dedicamos seções especiais
para estas duas últimas ações.
PDPI: Um
caso
especial
O Projeto para Sustentabilidade em terras Indígenas
Por Fábio Vaz R. de Almeida e Cássio Inglez de Souza (antropólogos). Texto publicado originalmente no livro Povos Indígenas no Brasil 2001-2005
O PDPI é um projeto do Ministério do Meio Ambiente (MMA), vinculado ao Subprograma Projetos Demonstrativos (PDA), da Secretaria de Políticas para o Desenvolvimento Sustentável (SDS) e, no âmbito da cooperação internacional, como parte do Programa Piloto (ex- PPG7). O surgimento do PDPI foi estimulado pelo avanço da demarcação das Terras Indígenas e pelo desafio posterior de sua sustentabilidade. Com base na dificuldade de acesso a programas governamentais que poderiam proporcionar essa sustentabilidade, os povos indígenas passaram a demandar um programa que fosse específico, dando início às discussões sobre o PDPI. Em 1999, as bases conceituais, diretrizes, regras e orientações gerais do PDPI foram discutidas e definidas num seminário realizado em Tefé (AM), que reuniu representantes indígenas, de organizações parceiras, do governo brasileiro e dos doadores. Entre 2000 e 2001, a equipe do PDPI foi estruturada, sob o comando de um gerente técnico indígena, indicado pela Coiab. A partir do final de 2001, o PDPI passa a receber propostas de projetos dos povos indígenas, iniciando seu financiamento a partir de 2003.
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As primeiras
propostas de
projetos
indígenas
começaram a
chegar para
o Projeto
Demonstrativo
dos Povos
Indígenas (PDPI)
em dezembro
de 2001.
Desde então,
até o final
de 2005,
foram
recebidas
272
propostas,
das quais 71
haviam sido
aprovadas.
Os projetos
aprovados
beneficiam
cerca de 68
etnias, que
vivem em 110
terras
indígenas,
distribuídas
por todos os
estados da
Amazônia.
Nesse
período,
foram
contratados
cerca de R$
9,5 milhões
com os
projetos
aprovados,
dos quais
mais de R$
6,2 milhões
já foram
repassados
às
organizações.
A maior
parte das
iniciativas
é gerenciada
diretamente
por
organizações
indígenas.
Em termos de distribuição
territorial,
o Amazonas é
o estado que
mais submete
e tem
projetos
aprovados
junto ao
PDPI, o que,
de certa
forma,
corresponde
à sua
quantidade
de população
indígena,
maior que a
dos outros
estados. Há
regiões,
entretanto,
que ainda
encontram
dificuldades
de
encaminhar e
aprovar
projetos,
como o Pará,
Maranhão e
Tocantins, o
que tem
demandado
esforço em
fortalecer a
capacidade
das
comunidades
e
organizações
indígenas
dessas
regiões.
Demandas
diversificadas
É grande a
diversidade
dos projetos
recebidos e
apoiados
pelo PDPI, o
que reflete
não só a
diversificação
das próprias
demandas
indígenas,
mas também
os contextos
socioeconômico
regionais,
processos
históricos
específicos,
rede de
relações com
parceiros e
agentes
regionais,
disponibilidade
de
assessoria e
grau de
fortalecimento
das
diferentes
organizações
proponentes.
Dentre os
projetos de
Economia
Sustentável,
aparece uma
ampla gama
de temas,
tais como
agricultura
(tradicional,
comercial ou
alternativa),
sistemas
agroflorestais,
manejo de
espécies da
flora
(castanha,
açaí,
borracha,
cipó, tucum,
caranã),
extração e
beneficiamento
de óleos e
resinas
florestais
(copaíba,
andiroba,
breu branco
etc),
criação e
manejo de
animais
(galinhas,
gado,
peixes,
animais
silvestres
como
quelônios,
emas e
queixadas),
produção de
mel
(apicultura
e
meliponicultura),
produção de
artesanato.
Há projetos
voltados
para
fortalecer o
auto-consumo
e a
segurança
alimentar,
outros
dedicados à
comercialização.
Há ainda
alguns que
juntam os
dois
objetivos.
No âmbito
dos projetos
de
valorização
cultural, há
registro e
montagem de
acervo de
artesanatos,
músicas,
rituais etc,
gravação de
CDs,
produção de
livros e
cartilhas,
organização
de
exposições e
oficinas de
capacitação
e resgate e
fortalecimento
de técnicas
tradicionais
de manejo
ambiental.
Dentre os
projetos de
Proteção
Territorial,
temos
iniciativas
de
expedições
de
fiscalização,
estruturação
de postos de
vigilância,
capacitação
de agentes
ambientais,
articulação
institucional,
diálogo com
moradores do
entorno das
áreas
indígenas,
reocupação
territorial
e
descentralização
de aldeias.
Para citar
apenas
alguns
exemplos, o
PDPI apóia a
criação de
emas para
reforçar a
segurança
alimentar
dos
Apanjekrá
(MA), a
extração de
copaíba para
gerar renda
para os
Kayapó
Metuktire da
aldeia
Kapoto (MT),
a
capacitação
em
museologia
para os
Ticuna
repensarem o
seu Museu
Magüta no
Alto
Solimões
(AM), o
registro e
produção de
documentário
sobre ciclo
ecológico do
pequi e os
rituais a
eles
relacionados
dos Kuikuro
do Alto
Xingu (MT),
oficinas de
resgate e
registro de
produção
artesanal (cestaria,
tecelagem,
cerâmica etc)
dos
Manchineri
(AC) e dos
Povos
Indígenas do
Oiapoque
(AP), a
continuidade
da Escola
Agroembiental
Katxêkwyj,
do povo
Krahô (TO),
a
consolidação
de aldeias
novas nos
limites da
terra
indígena dos
Wajãpi no
(AP), o
fortalecimento
da produção
artesanal
das mulheres
Aikanã e
Latundê
(RO), o
trabalho de
fiscalização
e proteção
da Terra
Indígena São
Marcos (RR)
e o
desenvolvimento
do manejo da
palha da
palmeira
caranã, dos
indígenas de
Iauaretê no
Alto Rio
Negro (AM).
Análise e
aprovação de
projetos
Todos os projetos recebidos pelo PDPI passam por procedimentos e metodologias de análise e aprovação, que foram estruturados tendo em vista fortalecer a capacidade de elaboração de projetos dos povos indígenas, bem como a consistência técnica, transparência e participação indígena no processo de avaliação. Assim, caso necessário, durante a triagem inicial das propostas – feita pela equipe técnica do PDPI – são feitas sugestões e pedidos esclarecimentos para fortalecer os projetos promovendo freqüentemente um intenso diálogo com a associação proponente. As propostas que passam pela triagem inicial são avaliadas por pareceristas especialistas no tema ou nas etnias envolvidas na proposta. Por fim, nas reuniões de aprovação dos projetos, há a participação paritária de representantes indígenas, indicados pela Coordenação das Organizações Indígenas da Amazônia Brasileira (Coiab).
Depois de aprovados, os projetos recebem uma oficina de capacitação inicial, que inclui treinamento nas regras do PDPI de administração financeira e eventuais reajustes, conforme tiver sido definido pela Comissão Executiva. O acompanhamento dos projetos é feito por meio de prestações de contas e relatórios semestrais de atividades, que são “induzidos”, ou seja, produzidos especificamente para cada momento de cada projeto. Também são feitas visitas de monitoria por parte da equipe técnica do PDPI. Consultores são eventualmente enviados para apoiar as organizações na elaboração e na gestão dos projetos.
Todo esse sistema de análise, aprovação e acompanhamento dos projetos foi estruturado como assistência técnica, ou seja, com o objetivo de proporcionar subsídios para o fortalecimento da capacidade dos povos indígenas em discutir, elaborar e implementar projetos. Não se trata, portanto, de mecanismos de fiscalização e coerção, mas parte de um processo que pretende empoderar as organizações proponentes.
Estão sendo finalizados os primeiros projetos que tiveram apoio do PDPI – quatro no final de 2005 e mais 20 previstos para 2006 – e algumas análises preliminares já podem ser feitas. Em uma análise rápida do que tem ocorrido nos projetos implementados até aqui, os problemas e dificuldades de gestão são, geralmente, os primeiros a aparecer (prestações de contas, execução das ações nos prazos planejados etc). Têm, também, sido comuns os problemas decorrentes de conflitos internos nas organizações e comunidades indígenas e de dificuldades com assessorias e parceiros. É de se destacar, ainda, que algumas organizações tiveram dificuldades significativas na execução dos projetos devido a problemas com convênios de atendimento à saúde indígena junto à Funasa.
Apesar disso, é positiva a avaliação geral das iniciativas em curso. O PDPI tem sido considerado um canal mais direto de apoio a iniciativas pelos povos indígenas. As propostas refletem demandas e estratégias de solução específicas para cada contexto e percebe-se um envolvimento e interesse das comunidades nas propostas. Além disso, diversas iniciativas inovadoras têm sido desenvolvidas.
Também calcado no princípio de que não basta financiar projetos, mas que é importante garantir que as organizações indígenas estejam preparadas para geri-los, foi estruturado o componente Fortalecimento Institucional, outra importante linha de ação do PDPI. As atividades do componente se concentram em três linhas: capacitação (em termos técnicos e políticos), articulação e apoio institucional.
Na área de capacitação, além de apoios pontuais, a principal atividade foi o Curso de Formação de Gestores de Projetos Indígenas, que teve duração de um ano, dividido entre cinco módulos de concentração (em sala de aula), quatro módulos de dispersão (nas regiões de origem dos cursistas) e um Seminário Integrador. Os conteúdos trabalhados nos módulos de concentração (política e legislação indigenistas, técnicas de moderação, diagnóstico participativo, elaboração, implementação e monitoria de projetos) foram colocados em prática durante a dispersão dos cursistas nas regiões de origem. O curso formou 29 gestores de projetos indígenas, oriundos de todos os estados da Amazônia Legal.
Tem sido positiva a avaliação do curso, tanto por parte dos gestores como pelas organizações indígenas. Porém, seu alcance está muito aquém da demanda por esse tipo de capacitação. Dada a dificuldade de repetir o curso nos mesmos moldes, a idéia é replicá-lo regionalmente, visando a redução de custos, simplificação da logística e adequação aos distintos contextos. O material sistematizado do primeiro curso servirá de base para que possam ser construídas as versões regionais do curso, junto a parceiros de cada região.
Outra linha de apoio do componente Fortalecimento Institucional, o apoio à articulação do movimento indígena, consiste em repasses de recursos até R$ 5 mil para a realização de assembléias, reuniões, seminários e outros eventos que contribuam para fortalecer a articulação entre povos e organizações indígenas. O acesso ao recurso é bem simplificado, e se dá através de cartas, que são avaliadas mensalmente por um comitê formado por técnicos do PDPI e representantes da Coiab. Até o final de 2005, foram apoiados mais de 40 eventos, distribuídos em todos os estados da Amazônia e envolvendo o desembolso de cerca de R$ 200 mil. Foi apoiada uma ampla gama de eventos, tais como o Fórum socioambiental dos povos indígenas do Oiapoque (AP), I Fórum Social indígena do Tocantins (TO), Viagem de levantamento das mulheres indígenas de Barcelos (AM), Assembléia anual da ATIX (Parque Indígena do Xingu, (MT), Encontro de mulheres indígenas de Tarauacá (AC), entre outros.
As iniciativas de apoio institucional estão concentradas na Amazônia Oriental e incluem iniciativas de fortalecimento de organizações de cunho regional no Maranhão, Pará, Tocantins e Mato Grosso. Tendo em vista fortalecer a articulação regional do movimento indígena, os projetos foram construídos para atender os contextos específicos e incluem estruturação de sede, reforço da infra-estrutura, estímulo às discussões e processos de desenvolvimento organizacional. Além dessas iniciativas, o componente também apoiou o processo de reestruturação da Coiab.
É preciso dizer que as atividades do componente, considerado vital para o PDPI, foram sensivelmente prejudicadas pelos drásticos cortes de recursos por parte de seu principal financiador, o Departament for International Development (DfID), órgão de cooperação internacional do governo britânico. Das 2,1 milhões de libras acordadas no início do projeto, apenas 700 mil foram efetivamente destinadas ao PDPI. A própria continuidade do componente está seriamente comprometida com a saída definitiva do DfID, prevista para março de 2006.
Por fim, há uma terceira linha de ação do PDPI, voltada para a sistematização e políticas públicas, cujo objetivo é transformar as experiências dos projetos e da própria execução do PDPI em subsídios a serem disseminados e utilizados na formulação de políticas públicas para povos indígenas. Nesse sentido, o PDPI realizou um levantamento geral, sistematizado no documento “Políticas públicas relacionadas aos povos indígenas no Brasil. Processos e iniciativas em curso”, divulgado em 2005 e em fase de atualização.
Além disso, com a conclusão dos primeiros projetos apoiados pelo PDPI, já são possíveis atividades de sistematização, tais como a produção de publicações, realização de seminários temáticos e intercâmbio entre projetos. Esta é uma atividade a ser priorizada em 2006.
Considerações iniciais
Um dos pressupostos do PDPI é o fortalecimento do protagonismo das comunidades envolvidas, ou seja, garantir que participem na construção de políticas e práticas públicas que os afetem direta ou indiretamente. Acreditamos que os canais criados representam avanços na direção desse protagonismo, através da efetiva participação indígena durante todo o processo de discussão e definição do PDPI (nos Seminários e Oficinas), o caráter paritário da Comissão Executiva e a presença de um gerente técnico indígena, indicado pela Coiab.
Por outro lado, uma das críticas feitas em relação ao PDPI, tanto por alguns representantes indígenas como por apoiadores, é que os procedimentos de análise, aprovação e implementação dos projetos são considerados complicados ou “burocráticos”. Além da dificuldade de acessar recursos, destacam que o processo demora mais tempo que o esperado. A demora para a celebração do contrato entre o Banco do Brasil e o Ministério do Meio Ambiente, por exemplo, somente concretizado no final de 2003, contribuiu para o descontentamento em relação à demora na liberação dos recursos de projetos que depois de aprovados ficaram longo tempo esperando para iniciar.
Porém, os problemas apontados estão no cerne da maior dificuldade interna do PDPI, que é o desequilíbrio entre o caráter de “assistência técnica” do seu trabalho, que demanda esforço intensivo de interlocução e assessoria, a amplitude da demanda indígena de toda a Amazônia Legal e o reduzido tamanho da equipe técnica (cinco assessores na área técnica e dois na área financeira, estes últimos contratados pela cooperação alemã).
De qualquer forma, está em curso um processo de avaliação de meio termo do PDPI, no qual estão sendo discutidas possíveis soluções – estruturais e pontuais – para agilizar seus procedimentos. Acreditamos que o êxito de um programa como o PDPI depende da potencialização do trabalho acima descrito de assistência técnica e interlocução direta com representantes indígenas.
Outra questão observada é que a fragmentação de instituições e programas relacionados aos povos indígenas dificulta a consolidação das contribuições que o PDPI pode proporcionar. Isso se dá tanto no plano macro, das políticas públicas, quanto nas bases. O próprio Ministério do Meio Ambiente tem diversas ações junto aos povos indígenas, cuja articulação representa um desafio a ser enfrentado. Quando a questão envolve outros ministérios, a questão torna-se mais complexa. No plano local, as interações necessárias na implementação de muitos dos projetos, só são conseguidas quando construídas diretamente entre os índios e seus parceiros locais. Boas interações locais, na observação do PDPI, contribuem para o bom andamento dos projetos. O contrário, entretanto, também é verdadeiro: dificuldades de relações institucionais desfavorecem a execução dos projetos. Neste sentido, seria importante superar as distâncias e construir uma relação de colaboração com os diversos órgãos e Ministérios que atuam com alguma interface com políticas indigenistas.
Em relação à condução do PDPI pelo MMA, observa-se uma grande afinidade temática, haja visto que a gestão ambiental nas terras indígenas é tema transversal dos projetos apoiados pelo PDPI, que têm trazido diversas e interessantes contribuições nessa área. Acreditamos que o PDPI tem contribuições para a construção do perfil do trabalho do MMA junto aos povos indígenas. Por outro lado, restrições orçamentárias e procedimentos administrativos do ministério trazem uma série de dificuldades para a consolidação do trabalho do PDPI, tanto na sede em Manaus como nas ações de campo, em áreas remotas e de difícil acesso.
Os projetos apoiados pelo PDPI representam um apoio pontual, limitado e de curto prazo, diante de um contexto mais amplo, que podemos caracterizar como o “Projeto de Vida” dos povos indígenas. A questão é se efetivamente projetos apoiados por instituições de fomento podem ajudar a construir soluções e adquirir conhecimentos e internalizar práticas que tenham sustentabilidade no longo prazo, um dos elementos que estimulam a autonomia e protagonismo indígenas. Com o encerramento dos primeiros projetos, teremos mais condições de realizar essa avaliação relativa ao PDPI.
Construído e executado de forma tripartite – entre governo brasileiro, movimento indígena e cooperação internacional – o PDPI gerou uma série de expectativas. Para os povos indígenas, conforme têm expressado reiteradas vezes, a expectativa é que o PDPI tenha uma “cara indígena”, ou seja, que suas regras, procedimentos e funcionamento sejam adaptados à realidade indígena. Estando o PDPI inserido no governo, entretanto, é preciso lidar com uma série de condicionantes próprias de estruturas desse tipo. Há, de certo modo, lógicas distintas inerentes ao processo. O grande desafio, no nosso modo de ver, é o diálogo e o entendimento entre essas lógicas.
Oportunidades como as que ocorrem no momento de implementação do PDPI, fornecem ricos subsídios para se construírem canais de entendimento. Desse modo, acreditamos que seja possível no final do projeto, para além da melhoria da qualidade de vida de umas tantas comunidades apoiadas, que tenhamos contribuídos para a consolidação de uma política e prática de apoio à gestão ambiental em Terras Indígenas que não seja feita unilateralmente, mas que esteja baseada no entendimento entre essas diferentes maneiras de pensar as ações que garantam o futuro dos povos indígenas brasileiros.
A experiência nos tem mostrado que esse entendimento não é tarefa fácil, sendo legítimo e necessário manter constante reflexão sobre o tema e pesar os prós e contras dos resultados obtidos. Para a equipe do PDPI, com base nos resultados dos projetos que apoiamos e nas avaliações feitas por seus executores indígenas, nos parece que o esforço é válido. É preciso enfrentar as dificuldades acima apontadas e encontrar soluções para os problemas, porém, nos parece importante continuar investindo no êxito do PDPI.
[março, 2006]
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